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北大保險評論:失業保險的“變身”

2018-09-28 17:00 記者觀察網 點擊次數 :

  失業保險,顧名思義,當參保人失業時,可以領取失業保險金,保障其基本生活。在中國,當然也是如此。但同時,近年來中國還在探索一條構建“三位一體”失業保險制度的改革之路,以期更好發揮失業保險的綜合制度功能。從過去幾年的改革實踐和近期公開征求意見的《失業保險條例(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱修訂草案),我們可以看到失業保險“變身”的軌跡。

  現行《失業保險條例》(以下簡稱條例)頒布于1999年,規定失業保險基金用于下列支出:失業保險金、醫療補助金、死亡的喪葬補助金和其供養的配偶與直系親屬的撫恤金、職業培訓和職業介紹補貼等。根據修訂草案,失業保險基金的支出范圍作了一定調整,主要表現為:其一,保留了失業保險金、喪葬補助金和撫恤金、職業培訓補貼;其二,取消了職業介紹補貼(職業介紹已納入政府公共就業服務系統,故無實質影響);其三,將醫療補助金調整為代繳基本醫療保險費;其四,新增了代繳基本養老保險費、技能提升補貼、穩定崗位補貼、職業技能鑒定補貼和創業補貼。

  從基金支出項目的調整看,失業保險的制度功能將從“保障生活+促進就業”向“保障生活+預防失業+促進就業”轉變,不僅制度功能從“雙項”變成了“三位一體”,而且每個功能領域的內容也更加豐富了。

  首先,在“保障生活”方面,除了保留失業保險金、喪葬補助金和撫恤金之外,調整涉及兩個方面:一是將醫療補助金調整為代繳基本醫療保險費,二是新增代繳基本養老保險費。這兩項調整對于保障失業人員患病期間和退休之后的基本生活,具有積極的意義。

  關于醫療保險,現行條例規定,“失業人員在領取失業保險金期間患病就醫的,可以按照規定向社會保險經辦機構申請領取醫療補助金。醫療補助金的標準由省、自治區、直轄市人民政府規定。”在實踐中,有的地區采用定額補助方式發放,有的地區按照住院治療費用的一定比例發放,不利于從制度上保障失業人員的醫療保險待遇。修訂草案將醫療補助金調整為代繳基本醫療保險費,確保失業人員繼續參加基本醫療保險,享受基本醫療保險保障。

  關于養老保險,現行條例沒有關于失業人員養老保險的規定,修訂草案新增失業保險基金可以代繳基本養老保險費,解決了失業人員養老保險繳費中斷問題,有利于保障失業人員退休后的基本生活。

  其次,在“預防失業”方面,新增了技能提升補貼和穩崗補貼,其中,“技能提升補貼”針對參保職工,“穩崗補貼”針對參保企業。這兩項政策都是重要的制度創新,對于發揮失業保險的“預防失業”功能,具有十分重要的意義。

  “技能提升補貼”是2017年的一項新政策,2017年4月國務院發布《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》,規定“依法參加失業保險3年以上、當年取得職業資格證書或職業技能等級證書的企業職工,可申請參保職工技能提升補貼,所需資金按規定從失業保險基金中列支。”2017年5月,人社部和財政部發布《關于失業保險支持參保職工提升職業技能有關問題的通知》,明確職工取得初級、中級、高級職業資格證書或職業技能等級證書的,可申請一般不超過1000元、1500元、2000元的職業技能提升補貼。我國經濟正在從高速增長向高質量發展轉變,在這一轉變過程中,對高技能人才的需求與日俱增,技能提升補貼政策不僅有利于激勵參保職工學習職業技能、提高就業競爭力、降低失業風險,而且對于我國從制造業大國向制造業強國、從“中國制造”向“中國創造”轉變,也具有積極意義。

  “穩崗補貼”是指對采取有效措施不裁員、少裁員,穩定就業崗位的企業,由失業保險基金給予的穩定崗位補貼。2014年11月,人社部、財政部、發改委和工信部發布《關于失業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》,規定在“上年失業保險基金滾存結余具備一年以上支付能力”的統籌地區,符合“依法參加失業保險并足額繳納失業保險費、上年度未裁員或裁員率低于統籌地區城鎮登記失業率”等條件的企業,可申請穩崗補貼。政策實施范圍由初期的“兼并重組企業、化解產能嚴重過剩企業、淘汰落后產能企業”等三類企業擴大到“所有符合條件的企業”。穩崗補貼的標準為“不超過該企業及其職工上年度實際繳納失業保險費總額的50%”。2017年9月,人社部發布通知,決定從2018年至2020年在全國實施失業保險援企穩崗“護航行動”,為企業脫困發展、減少失業、穩定就業護航。正如幾年前人社部一位負責同志所評價的,通過實施穩崗補貼政策,“制度實現了預防失業‘關口’前置、防線前移,為穩定全國就業局勢發揮了重要作用。”

  最后,在“促進就業”方面,除了保留職業培訓補貼,還新增了失業人員的職業技能鑒定補貼和創業補貼。我們知道,加強職業培訓、提高職業技能和鼓勵創業是促進就業的幾項重要舉措,利用失業保險基金對這幾個方面進行補貼支持,有利于鼓勵失業人員提升技能、主動創業、盡快實現再就業。與現行條例相比,修訂草案中,失業保險“促進就業”的政策工具更加豐富,政策力度顯著增大。

  總體而言,此次失業保險條例的修訂草案,可圈可點之處頗多,比如拓寬了基金支出范圍、提高了失業保障水平、擴大了受益對象等,這些都是“正能量”,都是好事。但同時,有一個在理論上仍在持續探討、在實踐中也應當高度關注的問題是,如何確定一個適度的失業保險保障水平?這是一個“兩難”的問題,因為,一方面失業保險要保障失業人員的基本生活,畢竟要“不忘初心,牢記使命”;另一方面失業保險又要防止“養懶漢”,畢竟“幸福都是奮斗出來的”。



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